Saneamento básico: gestão e o novo marco

Nexos Gestão Pública

28 Jul 2020 19:25

1.   Progresso do saneamento básico no contexto brasileiro

Hoje, quando muitos de nós abrimos a torneira e temos acesso à água tratada, pode ser difícil imaginar que nem sempre foi tão simples assim para grande parte da população. Por exemplo, o primeiro registro de uma obra voltada ao saneamento básico no Brasil aconteceu em 1561, quando o primeiro poço foi construído para abastecer a cidade do Rio de Janeiro. Antes disso - e até alguns muitos anos depois - a ideia de ter água limpa a um fácil alcance era bastante abstrata para a maioria dos brasileiros.

Foi durante a ditadura militar - entre os anos de 1970 e 1980 mais precisamente - em que a gestão do Saneamento Básico brasileiro “deu um salto”. Isso porque nesse período se consolidou o PLANASA (Plano Nacional de Saneamento), e com ele, as principais características da condução desse serviço foram definidas. Como exemplo dessas características, podemos citar a instituição da universalização da água tratada e tratamento de esgoto como meta de longo prazo, o que fez a cobertura desses serviços aumentarem de forma considerável no país, embora não de maneira homogênea.

Outro ponto importante que o plano implementou foi a cobrança de tarifas pelas CESBs (Companhias Estaduais de Saneamento Básico), que passaram a realizar os serviços. Essas tarifas foram implantadas visando dar autonomia financeira às empresas de infraestrutura; existentes até os dias de hoje, a receita tarifária serve para cobrir custos com as operações, manutenção e amortização de empréstimos.

Todavia, com a expansão urbana somada à uma ineficiência operacional - perdas de faturamento e dificuldade em de sustentação -, o PLANASA foi cessado em 1992. Com isso, as empresas passaram a ter grandes problemas para se financiar. Mas, na década de noventa, houve um processo de abertura econômica no qual a participação do setor privado no Estado Brasileiro aumentou. Dessa forma, a aliança entre o setor público e o privado surgiu como alternativa para obter outras fontes de recurso além do investimento público. Entretanto, em relação ao setor de saneamento básico, não foi vista uma atuação privada tão marcante: segundo dados divulgados pela ABCON (Associação Brasileira de Serviços Públicos de Água e Esgoto), até 2008 o setor privado atendia 9,6% da cobertura de serviços em saneamento da população urbana no Brasil.

Outro marco importante para a gestão do Saneamento Básico no contexto brasileiro foi a lei 11.445 de 2007, mais conhecida como a Lei do Saneamento Básico. Ela determinou as responsabilidades de cada esfera de governo (federal, estadual, municipal) em relação às ações que buscassem a universalização do acesso a esses serviços, responsabilidades que não eram bem definidas. A partir de sua aprovação, o Governo Federal ficou encarregado de ditar as instruções a serem seguidas a nível estadual e municipal, além de formular e apoiar programas - a nível nacional – relacionados ao Saneamento Básico. Já os estados ficaram com a tarefa de operar e manter sistemas de saneamento, e também, de determinar as normas que regem as tarifas e os subsídios relacionados a eles. Foi o Governo Municipal que ficou com as atribuições mais diretas em relação à promoção do Saneamento Básico. São os municípios os encarregados em prestar de fato os serviços desse tipo de infraestrutura, como por exemplo, a coleta de esgoto. Para alcançar os resultados pretendidos é possível que o órgão preste o serviço por conta própria ou atribua-o às empresas privadas, via concessão.

Também devemos destacar o PLANSAB (Plano Nacional de Saneamento Básico) como um marco para as políticas de saneamento no Brasil, aprovado em 2013. Esse plano é considerado o principal parâmetro para a articulação de políticas públicas nacionais em Saneamento. Isso porque consiste no planejamento desse tipo de infraestrutura, abrangendo o abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, o manejo de resíduos sólidos e a drenagem das águas pluviais urbanas, possuindo uma visão de 20 anos (2014-2033), ou seja, planejado para valer por duas décadas. Para esse planejamento, após uma série de análises do ambiente político, são determinadas metas para o curto, médio e longo prazo. O Plano é avaliado a cada ano e revisto a cada 4 anos.

2.         Alguns dados sobre Saneamento Básico no Brasil

Mas com todos esses progressos em Saneamento Básico, por que ele ainda é um grande problema no Brasil?

Voltando ao que foi exposto anteriormente, é preciso reconhecer o avanço que o PLANASA promoveu em relação ao saneamento no Brasil. No entanto, nem todos se beneficiaram desse progresso: houve uma preferência de atuação em áreas com uma maior renda média, onde o retorno dos investimentos nas obras era de certa forma “assegurado” - mais precisamente áreas de grande população urbana. Nesse sentido, embora o Plano Nacional de Saneamento tenha trazido um grande desenvolvimento em obras de infraestrutura em algumas regiões, ele agravou a desigualdade de acesso a esse tipo de infraestrutura - a população mais carente foi praticamente excluída do processo.

Mesmo que esse fato tenha ocorrido há mais de trinta anos, ainda podemos ver reflexos disso nos dias de hoje. Embora, segundo a lei 11.445/07, o Saneamento Básico seja direito de todo cidadão brasileiro, essa infraestrutura ainda é deficiente em alguns lugares.

Na região Sudeste, região com maior cobertura de Saneamento Básico segundo o SNIS (Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento), o acesso à água potável chega a 91%. No entanto, o índice do mesmo serviço em relação à região Norte - que apresentou a menor cobertura - é de 57,1%. No total, analisando a população e a cobertura de todos os estados brasileiros, chegamos em um índice de 16,7% de brasileiros que não contam com água tratada, um total de, aproximadamente, 35 milhões de pessoas.

E, olhando para o outro serviço que o Saneamento Básico contempla - o tratamento de esgoto - os números refletem uma realidade ainda pior. Isso porque, ao longo do contexto brasileiro e das tentativas de universalizar o saneamento, a disponibilização de água potável foi uma preocupação maior do que o esgoto sanitário, o que pode ser visto tanto nas ações das estatais quanto nas parcerias público privadas. Nessa linha de raciocínio, ao compararmos a coleta e o de esgoto nas regiões brasileiras, a cobertura do serviço na região Sudeste cai para 79,2%, contra 10,5% de cobertura na região Norte.

Analisando os dados de todas as regiões conjuntamente, chegamos à conclusão de que quase metade da população brasileira (49,7%) não tem acesso à coleta de esgoto. Sendo assim, cerca de 104 milhões de brasileiros não têm acesso à coleta de esgoto, recorrendo a fossas ou ao descarte de excrementos em rios e córregos.

Além disso, não se deve esquecer que, tão importante quanto ter acesso a coleta de esgoto, é ter o tratamento do que é descartado. Isso porque o saneamento mal feito pode ocasionar diversos problemas de saúde pública tanto quanto a ausência do serviço. Para uma noção maior da dimensão desse problema, podemos ver um dado divulgado pela OMS (Organização Mundial da Saúde) que estima que, todos os anos, mais de 15 mil pessoas morrem e 350 mil são internadas em função de doenças ligadas à precariedade do saneamento básico no Brasil.

3.   O novo Marco do Saneamento

O Saneamento básico envolve todas as ações que buscam interferir no meio ambiente para a prevenção de doenças e a promoção da saúde da população. Entretanto, mesmo que o saneamento básico seja direito de todo cidadão brasileiro, é perceptível que há algumas falhas no acesso ao serviço.

Nessa linha de raciocínio, no dia 15 de julho de 2020 foi sancionado pelo presidente Jair Bolsonaro o projeto de lei 4162/19. O texto, mais conhecido como o Marco Legal do Saneamento, é baseado na MP (Medida Provisória) 868/2018 que perdeu a validade sem ter sua análise e votação concluída no congresso em 2019. Tendo em vista a deficiência de acesso ao saneamento básico em muitos lugares do território brasileiro, a proposta do novo marco do Saneamento surgiu com o objetivo de promover esse serviço para todos. Nesse sentido, a universalização tem como a meta garantir que 99% dos brasileiros tenham acesso à água potável e 90% ao tratamento e a coleta de esgoto até o ano de 2033. Para isso, o marco prevê uma série de alterações na gestão deste tipo de infraestrutura - incluindo a expansão da participação privada no setor, o que foi o ponto mais debatido em relação à aprovação da lei.

Porém, antes de analisarmos os impactos do novo marco e o que realmente mudará com a sua vigência, é importante compreender no que consiste um marco.

 Mas afinal, o que é um marco?

As alterações na gestão do saneamento básico envolvem dois tipos de marco: o legal e o regulatório. O primeiro diz respeito a todas as normas, leis e diretrizes a respeito de um assunto. Já o segundo refere-se a toda essa legislação aplicada à regulação dos setores em que agentes privados prestam serviços de caráter público. Isso quer dizer que havia uma série de regras que regia a gestão do saneamento no Brasil e muitas delas foram alteradas “de uma vez só”.

As principais alterações que o novo marco apresenta

O novo marco foi votado na Câmara dos Deputados com a proposta de alterar uma série de leis que tratam do tema. Foram elas: a Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, a Lei nº 10.768, de 19 de novembro de 2003, a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, a Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 e a Lei nº 13.529, de 4 de dezembro de 2017. Mas o que de fato irá mudar?

 CONCESSÃO DE CONTRATOS

antes: A contratação de serviços de saneamento era feita a partir de acordos entre municípios e empresas estaduais de saneamento, firmados sem licitação, ou seja, sem concorrência. Esse acordo, conhecido como contrato de programa, define regras em relação às tarifas e à prestação de serviços, mas não estabelece metas.

depois: Com a vigência do novo marco, os contratos de programa serão extintos. Em seu lugar, entrarão os contratos de concessão, de modo que a abertura de licitação será obrigatória. No novo molde as empresas públicas concorrerão com as privadas na vaga de prestação do serviço. No entanto, os contratos de programa que estão em atividade serão mantidos; e, dentre eles, aqueles que não possuírem metas de universalização e prazos terão até o dia 31 de março de 2022 para incluir isso em seu plano.

A empresa que assumir o serviço deverá cumprir algumas metas, como a não interrupção dos serviços, a redução de perdas e a melhoria nos processos de tratamento. Se o objetivo final de universalização não for atingido no prazo estipulado (até 31 de dezembro de 2033 ou 2040, caso se comprove a inviabilidade técnico-financeira), a distribuição de dividendos será restringida e o contrato de concessão da prestadora perderá a validade.

 BLOCOS DE MUNICÍPIOS

antes: No modelo atual, alguns municípios - pequenos, com poucos recursos e cobertura de saneamento escassa - são atendidos com a ajuda de cidades grandes, ou seja, as grandes cidades atendidas por uma mesma empresa estatal contribuem com o financiamento da expansão dos serviços nos municípios menores, um processo conhecido como subsídio cruzado. Assim, o excedente gerado pelas cidades mais viáveis é destinado às cidades menos viáveis, onde o montante da receita tarifária não é o bastante para cobrir os custos do serviço.

depois: Com o novo marco, uma alternativa para levar os serviços de saneamento básico para lugares menos atrativos economicamente será a formação de blocos de municípios. Isso significa que um município pequeno pode se juntar a outros município pequeno (eles não precisam ser vizinhos) e, de maneira coletiva, contratar os serviços desse tipo de infraestrutura de uma mesma empresa.

 COMITÊ INTERMINISTERIAL DE SANEAMENTO

depois: Será criado o Comitê Interministerial de Saneamento Básico, presidido pelo Ministério do Desenvolvimento Regional, com o objetivo de melhorar a associação entre os órgãos nacionais relacionados ao Saneamento e também coordenar a alocação dos recursos financeiros.

LIXÕES

antes: Seguindo a lei 12.305 de 2010 - Política Nacional de Resíduos Sólidos - o prazo para as cidades brasileiras abolirem os lixões era de, no máximo, até 2018 para capitais e regiões metropolitanas e até 2021 para municípios com menos de 50 mil habitantes.

depois: O prazo é estendido, mas não igualmente para todas as cidades - o período ainda dependerá do município. Para as capitais e regiões metropolitanas o prazo máximo é até 2021, para os municípios pequenos, até 2024.

REGULAÇÃO PELA AGÊNCIA NACIONAL DAS ÁGUAS (ANA)

antes: Hoje há cerca de 50 agências diferentes que regulam o Saneamento no Brasil.

depois: A ANA será a responsável por sugerir normas de referência em serviços públicos de saneamento básico em âmbito nacional. Dentre seus encargos, podemos citar o desenvolvimento de padrões de qualidade e eficiência dos serviços bem como a regulação das tarifas. Ela também terá como tarefa fazer o controle da perda de água no processo, que, segundo o Instituto Trata Brasil, chegou a 38,3% em 2017, uma baixa de apenas 0,5 pontos percentuais em relação às perdas de água em distribuição no ano de 2011 (38,8%).

TARIFAS

depois: Os municípios e ​o Distrito Federal deverão passar a cobrar tarifas sobre outros serviços de asseio urbano, como poda de árvores, varrição de ruas e limpeza de estruturas de drenagem de água da chuva. Se não houver essa cobrança depois de um ano da aprovação da lei, isso será considerado renúncia de receita e o impacto orçamentário deverá ser demonstrado. Esses serviços também poderão integrar as concessões.

SUBSÍDIOS

depois: famílias de baixa renda poderão receber auxílios - como descontos na tarifa - para cobrir os custos do fornecimento dos serviços, e também poderão ter gratuidade na conexão à rede de esgoto.

4.   Progresso esperado com a vigência do novo marco

De acordo com Rogério Marinho, ministro do Desenvolvimento Regional, é preciso de um montante de R$500 bilhões a R$700 bilhões em 10 anos para chegar à meta da universalização; segundo ele, “só chegaremos nesse montante se somarmos esforços públicos e privados”. Assim, o impulso à terceirização surge como um meio de aumentar a concorrência no setor de saneamento e o número de fornecedores com o fim da universalização do saneamento básico.

Outro ponto positivo que pode ser levantado nesse contexto é que as Parcerias Público Privadas podem suprir algumas falhas das empresas públicas na prestação dos serviços como , por exemplo, uma maior capacidade tecnológica para modernizar o setor, aliada a uma menor burocracia e tempo para a realização das obras.

Além disso, o ministro aponta que a nova lei proporcionará também a redução das perdas de água, a revitalização de bacias hidrográficas e a conservação do meio ambiente, a melhora da qualidade de vida da população em geral, aquecer a economia e gerar empregos.

Segundo a Confederação Nacional da Indústria (CNI), expectativa é que, com a universalização, haja uma redução de cerca de R$1,45 bilhão com os custos anuais com saúde. A OMS também estima dados que mostram como o aumento da cobertura dos serviços de água e esgoto podem contribuir com a redução de custos. De acordo com a organização, a cada R$1 investido em saneamento, deverá ser gerada uma economia de R$4 com a prevenção de doenças causadas pela falta do serviço.

5.   Principais críticas ao novo marco

Os parlamentares que se opõem ao texto sancionado argumentam que as novas medidas acabarão por prejudicar os cidadãos mais pobres. Isso porque, com o fim dos subsídios cruzados, as tarifas para ter acesso aos serviços em cidades menores e mais pobres - menos atrativas para o capital privado - poderão crescer, prejudicando o consumidor.

Segundo o deputado Joseildo Ramos, o novo marco poderá favorecer a criação de monopólios ou oligopólios sobre o saneamento básico brasileiro, não contribuindo para o processo de universalização. Ele usa como exemplo a situação de Manaus, capital do estado do Amazonas, que privatizou o serviço há 20 anos. Segundo dados reproduzidos pela UOL, nos dias de hoje, 27% da população não tem acesso à água, além de apenas 12,5% do esgoto ser coletado na cidade.  Dada a realidade de Manaus, Marcus Vinicius Neves, presidente da AESBE (Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento) defende que o setor privado sozinho não resolve o problema.

Outro problema que pode ser ocasionado pelo aumento da participação privada é o fato de que o lucro obtido no negócio muitas vezes é apropriado pelos acionistas, não sendo reinvestidos no projeto. E ainda, em uma tentativa de aumento dos lucros também pode ocorrer um aumento das tarifas para tornar o investimento mais rentável, além de uma redução de custos que reflita na perda de qualidade das obras.

6.    Conclusão

Certamente não há um modelo perfeito para melhorar os serviços de Saneamento Básico prestados à população. Como vimos no caso do PLANASA, alguns projetos desenvolvidos para esse fim podem ter efeitos positivos e ainda não alcançar a meta maior, que é o de universalização do acesso a esse tipo de serviço. Pensando no ponto mais discutido do novo marco, cada lado do debate público X privado apresenta suas vantagens e desvantagens, de modo que é necessário que procuremos maximizar os pontos positivos e minimizar os pontos negativos em geral. Desse modo, modelos híbridos são extremamente necessários para buscar atender aos interesses da população e ainda modernizar os serviços prestados a ela, chegando em um modelo de gestão compatível com o contexto de cada região do Brasil. Nesse sentido, pode ser que o novo marco seja um grande sucesso para a melhoria dos serviços de Saneamento Básico e qualidade de vida, principalmente nas regiões que não tem acesso a esse tipo de serviço. Mas pode ser que isso não ocorra, pelo menos não da maneira esperada. Aguardemos os próximos capítulos.

Texto escrito por Luma Cicilia Ribeiro Pires, estudante de Economia Empresarial e Controladoria na Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto

Referências

ETEs Sustentável – A História do saneamento básico no Brasil; Agência Senado; Câmara; Presidência da República: Secretaria Geral – Notícias; IPEA – Desafios do Desenvolvimento;

Saneamento básico no Brasil: considerações sobre investimentos e sustentabilidade para o século XXI, de Alexandre Bevilacqua Leoneti, Eliana Leão do Prado e Sonia Valle Walter de Oliveira;

A gestão do saneamento no brasil e sua relação com a gestão de recursos hídricos, de Marta Camila Mendes de Oliveira Carneiro, Daniela Soares Amaral, Luiz Felipe Moura dos Santos, Marco Marco Antonio Gomes Junior e Thais de Moraes Pinheiro;

Parcerias pública privada (PPP) como solução para o setor de saneamento básico no Brasil, de Priscila Spanemberg, Anna Paula Sandri Zappe, Caroline Brune, Dirjan Francisco Rigon Tabille, Graciele Rosana Dos Santos Gregorio, Giuliano Crauss Daronco.

Imagem: Unsplash